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浅谈对地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的认识


时间:2016-03-31   来源:福建省审计厅   字体显示:   默认   阅读:64938 次

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。这是党中央为加快生态文明建设,更科学地推动经济、社会可持续发展而作出的重大决策。在此背景下,对地方党政主要领导干部进行自然资源资产责任审计,更具紧迫性和现实性。

一、地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的涵义

地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计,是指对一个地区党委、政府主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理、生态环境保护等职责情况的审计监督。具体来说,就是对党政主要领导干部任职以来在土地资源、水资源、矿产资源、林业资源、海洋资源、节能减排、水环境治理、大气污染防治、土壤污染防治、固体废物处理、生态环境建设等各个方面进行的审计监督。通过审计,正确评价地方党政主要领导干部在自然资源资产管理、资源环境保护等方面的履职情况,反映存在问题,界定相关责任。

二、实施地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的意义

(一)有利于加快生态文明制度建设。党的十八大和十八届三中全会明确指出,要加快生态文明制度建设。而生态文明制度建设的过程,是个系统性的浩大工程,需要全社会的共同参与。作为国家治理重要组成部分的审计监督,承担着义不容辞的责任。通过审计,揭露和查处资源环境领域存在的损失浪费、破坏环境、国有资源收益流失、危害生态安全等问题,科学评价领导干部在资源环境管理方面的履职情况,从而促进节约资源、保护环境基本国策的贯彻落实,促进资源节约型、环境友好型社会的建设,促进生态文明制度的建设。

(二)有利于促进地方党政领导干部树立科学的发展观、政绩观。地方党政主要领导干部是一个地区经济、社会发展的主导者,其理念和思路决定着一个地区发展的模式、方向。将自然资源资产责任纳入领导干部责任审计的范畴,对其在资源资产、环境管理等方面职责履行情况进行审计监督、评价,查找问题和不足,显然有助于领导干部更新理念、完善决策,使其在日常工作中更加关注资源环境问题,从而促进地区事业均衡发展。

(三)有利于推动审计自身创新、转型,进一步发挥“免疫系统”功能。自然资源资产责任审计,是传统审计向绩效审计发展的必然。因为资源环境的利用、损耗本身就是经济绩效的一项成本,而对其合理使用、有效保护和长远规划又是经济绩效的重要表现和延伸。因此,自然资源资产审计是绩效审计的一种重要形式。另一方面,作为一项中国特色的审计制度,经济责任审计对加强权力制约发挥了重要作用。在两种审计模式基础上,开展自然资源资产责任审计,实现了两者有机结合,拓展了审计领域,深化了审计内涵。

三、地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的原则

(一)全面深入原则。资源环境系统具有高度开放性和复杂性,仅对资源环境资金、项目的审计,很难对一个地区资源环境问题和干部履职情况作出全面的评价。因此,应当切实改变理念,以干部履职为主线,全面审计领导干部任职以来资源使用消耗、环境损害保护等情况,以此界定责任、客观评价、促进发展。

(二)循序渐进原则。开展自然资源资产责任审计是新课题,极具开创性和挑战性,目前还没有成熟的经验可以借鉴。因此,开展此项工作应循序渐进,一是选择部分地区先行试点,在总结经验的基础上不断完善,渐进式推广;二是先将资源环境责任作为经济责任的重要补充,加大审计比重,待条件成熟后,将资源环境责任提高到经济责任同等重要的高度单独开展审计。

(三)因地制宜原则。各地区间资源环境具有较大的差异性,如东部海洋资源丰富,而西部矿产资源丰富。因此,资源环境责任审计的内容、指标等要因地而宜,紧密结合地区实际,突出重点。

(四)统筹协作原则。自然资源资产责任审计专业性、技术性较强,在目前审计队伍专业结构较为单一的情况下,涉及资源、环境具体业务方面的审计仅靠审计部门是难于完成的。因此,在实际工作中,要充分借用有关职能部门和大专院校的专业技术力量。现阶段可采取协作审计的模式,由审计部门总体上进行统筹,科学谋划,做好顶层设计,环保、国土、水利等有关部门配合,互相协作,共同搞好资源资产审计。

四、地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的内容

(一)资源环境政策执行情况。主要审计国家自然资源环境政策法规的贯彻执行、战略规划的组织落实及完成情况,地区本级有关资源环境政策、制度的建立和执行情况。

(二)资源环境相关资金、项目的管理使用情况。主要审计与资源开发利用、生态环境保护相关资金的筹集、管理、使用和绩效情况,审计资源环境项目的审批、建设、运营等情况。

(三)资源消耗、环境损害及治理、生态修复情况。主要审计在发展地区经济的同时,利用及消耗资源的情况,损害环境情况,以及在保护资源、修复环境、转变发展方式等方面所采取的措施,产生的实际效果。

通过对以上内容的审计,全面界定和评价地方党政主要领导干部在资源管理、环境保护、生态文明建设等方面的职责履行情况。

五、地方党政主要领导干部自然资源资产责任审计的方法

  传统审计方法一般分为八类:检查记录及文件、检查有形资产、观察、询问、函证、重新计算、重新执行、分析程序等,这些审计方法对自然资源资产责任审计来说仍然是有效的。一是检查记录及文件,这是最传统的审计方法,对资金账册、资源环境保护的政策法规、监测纪录等进行审计分析时,必须采用这种方法。二是检查有形资产,它不仅指检查实物资产的数量,更要检查其存在状态。自然资源资产责任审计中,检查有形资产主要是核查用于开发保护资源环境的各种设施设备,在数量上是否满足要求,运转是否良好等。三是观察,就是现场观察资源环境状况是否良好,采取的有关措施、手段是否产生了效果,被审计单位业务活动、程序执行等是否符合政策规定。四是询问,一般采取调查问卷和座谈询问等方式。如对重点项目、重点流域审计时,应向长期生活在该区域的人员进行走访,结果可能更真实可靠。五是重新执行,就是将有关资源环境保护的方法、措施,由审计人员再执行,对结果进行再检验。如对水环境质量进行审计时,不能只依赖环保部门提供的已有数据,还应由审计人员现场取样,再由第三方重新执行检测程序,以查证水体质量。

  传统审计方法不可或缺,但它们在审计分析方面则存在一定的局限性,为此,理论界提出了一些新的分析方法,如对水资源短缺、废弃物占地等原因造成的经济损失,进行计量分析时可采用机会成本法;对森林、草坪等产生的绿色效益,进行计量分析时可采用资产价值法;对重污染企业造成重大人身危害的环境污染,进行计量分析时可采用人力资本法。

在综合运用以上审计方法的同时,作为对自然资源的审计,要更加重视“在线监测法”的使用。目前,资源环境领域的监测网络正在完善之中,如卫星遥感数据接收系统、GPS全球定位系统、空气监测系统、排污监测系统、GIS地理信息系统等。自然资源资产责任审计应大胆利用这些在线监测设备及系统,进行必要的在线监测,以取得第一手资料,在此基础上,分析判断,查找问题,作出客观公正的评价。(厅卫生社保处 供稿)